【引言】黨的十八大以來，我國生態文明建設成績斐然，國家公園體制試點作為生態文明制度改革的重要任務有序推進。國家公園在我國屬新生事物，國家公園建設和管理需學習借鑒國際經驗。中國國際工程咨詢有限公司考察組于2019年6月2日至9日，先后訪問了瑞士國家公園（Swiss National Park）、世界自然基金會（WWF）瑞士辦公室和法國拜奧拓普公司（Biotope）總部、塞文山國家公園（Parc national des Cévennes），以及馬蓋隆新城鹽堿地（Salines de Villeneuve）等，與各自然保護機構的管理人員、學者及業內同行進行了座談交流。本文在筆者實地調研走訪的基礎上，總結了瑞、法兩國在國家公園等保護地社區管理、生態保護等方面的經驗，以期為我國開展相關工作提供借鑒。

一、歐洲部分自然保護機構概況

1 瑞士國家公園

瑞士國家公園坐落于瑞士東部的阿爾卑斯山，位于恩嘎丁河谷，總面積超過170平方公里，是瑞士最大的自然保護地。公園成立于1914年，是歐洲的第一個國家公園，也是瑞士唯一的國家公園，因電影《音樂之聲》而享譽全球。公園內景色優美，動植物資源豐富。

瑞士國家公園屬于世界自然保護聯盟（IUCN）第一類保護地，公園內各類自然過程受到最嚴格的保護，不受人類活動干涉。國家公園主要職能為生態保護、科學研究和自然教育，而開展科學研究和自然教育的目的是為了更好的保護。瑞士國家公園由9人組成的委員會負責管理，日常運行由25名全職人員和40名臨時人員負責。國家公園內沒有原住民，也禁止人類定居，公園周邊的社區居住有6000~7000人。通過為國家公園游客提供服務，周邊社區每年約有2000萬瑞士法郎的收入。國家公園每年管理費用為400~500萬瑞士法郎，其中約350萬由聯邦政府補貼。國家公園目前也面臨一些問題：一是社會公路橫穿園區；二是河流上游建有水電站；三是缺乏野生動物頂級捕食者，生物多樣性不完整等，這些問題不利于公園生態系統的原真完整性保護。國家公園訪客中心有專門的紀念品銷售區域，其他區域承擔著自然教育和宣傳的功能，通過導覽器講解、游戲體驗、影像和聲音互動等方式，幫助游客了解公園內的自然過程、重要物種，以及活動路線和管控要求等內容，接受生態環境教育。

2 世界自然基金會瑞士辦公室

世界自然基金會英文簡稱WWF，成立于1961年，是在全球享有盛譽的、最大的獨立性非政府環境保護組織之一，其總部位于瑞士格朗，在全世界超過100個國家有辦公室、擁有5000名全職員工，并有超過500萬名志愿者。WWF致力于保護世界生物多樣性及生物的生存環境，旨在減少人類對這些生物及其生存環境的影響。

瑞士辦公室的基本架構設董事會，負責重大事務的管理決策；董事會任命首席執行官，負責日常具體工作；下設4個部門和2個小組，4個部門是轉型計劃部、社區和自然保護部、市場部、財務和運營部；2個小組是國際合作組和企業傳播組。其中轉型計劃部主要工作是創新生態保護的機制、實現人與自然和諧，具體包括探索綠色金融發展機制、生態保護管理和技術推廣、普及綠色生產理念，開展宣傳教育項目等。該部門已在中國開展了多個項目，與中國人壽在綠色金融方面進行了合作，開展了“一帶一路”對生態保護與經濟社會發展影響研究等，取得了較好的效果。

3 法國拜奧拓普公司

拜奧拓普公司是一家生態工程咨詢公司，在世界范圍內共設有20個子公司或辦事處，擁有一支240多位專業人士組成的工作團隊，其業務范圍包括生態專業知識、環境宣傳和自然刊物出版，具體包括區域環境治理、保護地管理、新技術開發、宣傳教育等工作。拜奧拓普公司有自己的出版社，除了出版專業類及科普類書籍、設計銷售專業分析軟件等常規業務外，還承擔了社區環境教育、自然體驗教育宣傳冊設計等工作。

拜奧拓普公司在法國及歐盟的保護地建設中的主要業務，包括制定管理方案、劃定調整邊界分區、開展生態環境本底調查及特定物種調查、規劃設計、自然體驗教育等。他們認為，法國人口密度高、人地關系緊張，美國以“封禁”為主的生態保護模式難以實現，只有通過謀求發展和保護的平衡，才能實現人與自然和諧共生。筆者還了解到他們目前做的一些項目，包括蠑螈棲息地遷移項目、鳥類監測雷達技術應用、風電對蝙蝠的生態影響評估、法國農業景觀生物多樣性維持、利益相關者參與的保護地管理優化等。

4 法國國家公園

20世紀60年代，法國頒布《國家公園法》，建立了國家公園體制，目前法國國家公園占其國土總面積的8%左右。法國國家公園秉承“生命共同體”的理念，認為除物種和棲息地之外，人類傳統的生活方式也應作為保護目標，如在賽文山國家公園，人類傳統的放牧活動已成為維持生態系統穩定的重要因素，這種半自然生境成為國家公園首要的保護目標，法國國家公園一般分為核心保護區和加盟區，分區主要依據是國家公園的保護目標，沒有統一的標準，如賽文山國家公園在成立之初核心保護區僅有60人，為保護并維持人類放牧干預下的半自然生境的穩定，后來逐步增加至1000人左右。建立國家公園需要與利益相關者協商并達成一致，形成共同遵循的規定和標準并簽署協議。國家公園管理經費由國家或歐盟負擔，賽文山國家公園每年需700~800萬歐元的經費，其中包括500萬左右的管理費及100~200萬的社區居民培訓費。在國家公園的監督下，當地居民可開展旅游、觀鷹、餐飲、紀念品銷售等經營性活動，并通過國家公園品牌認證提高產品和服務的價值。

5 賽文山國家公園

賽文山國家公園位于法國中央高原東南部，建于20世紀70年代，直屬于法國生態部。公園以山地和高原為主，河流、深谷、平原分布其間。公園內現有71000人，有400多家農牧場在經營。美國國家地理稱，“這里不是純粹的荒野，而是法國傳統田園生活的寫照”。

筆者參觀了位于國家公園外的禿鷲之家，在這里游客一方面可以通過展板、影像和實物模型及專家講解，了解禿鷲引入計劃的背景和實施過程；另一方面這里配備了監控攝像機和望遠鏡，為游客提供了直接觀測禿鷲的機會，加深了體驗的效果。禿鷲之家最初由國家公園管理機構設立，但由于經營不善、難以維持，改由當地人經營后，游客人數逐漸增加，經營狀況得以改善。

賽文山國家公園總面積2973平方公里，其中約1000平方公里為嚴格保護的區域。公園管理局共有80余名工作人員，其中20人是有執法權的自然警察。公園內權屬情況復雜，僅50平方公里的土地歸管理局所有，大部分土地由私人、當地政府及相關部門管理，但開展生產建設活動需向國家公園申請并受其監督，若環境影響評價影響較大，則需要制定相應的對策。為實現草畜平衡，維持公園生態系統穩定，國家公園與養殖戶要事先簽訂協議，確定適宜的放牧密度，幫助他們制定草場管理方案。國家公園還會幫助養殖戶申請法國及歐盟的生態補償費用，提高他們的收入。

6 馬蓋隆新城鹽堿地濱海保護地

馬蓋隆新城鹽堿地位于帕拉瓦桑濕地保護區（Etangs Palavasiens）中，是歐盟自然2000（Natura 2000）保護地及拉姆薩國際重要濕地。帕拉瓦桑濕地由一系列地中海典型的咸水、半咸水瀉湖群組成。該區域是遷徙鳥類重要的越冬地和繁殖地，還有眾多地中海區域珍稀的兩棲類、爬行類、魚類和昆蟲在此棲息。保護區也是游客休閑觀光的好去處，允許人們有限制的進行垂釣和狩獵活動。

馬蓋隆新城鹽堿地原為鹽場，管理方本打算將鹽場賣給旅游開發商，濱海管理局為保護濱海生境介入并制止了交易，并在第三方評估定價后，通過贖買的方式將該區域收歸國有。鹽堿地的日常管理工作由濱海管理局委托給當地環保組織開展，環保組織通過本底調查，確定了保護對象，劃定了分區，制定了相應的管控措施，有效保護核心資源的同時，也為人類提供了游憩、教育場所。

二、對我國自然保護工作的幾點啟發

1 高度重視自然保護

瑞士和法國根據各自國情，都建立了較為成熟的保護地體系，保護地總面積占國土面積的比例都在20%左右。從聯邦政府到地方當局均有相應的政府部門或機構負責不同類型保護地的管理，同時積極鼓勵高校及科研院所、NGO等參與其中。保護地所需管理經費主要由兩國政府承擔，同時鼓勵管理機構通過多種渠道爭取資金用于生態環境保護，特別是歐盟相關的保護項目。

2 國家公園等保護地建設要因地制宜

盡管兩國保護理念不盡相同，但保護地建設的目的都十分明確，管理措施也緊緊圍繞目的制訂，除了少數規范由法律明確規定外，不同保護地之間沒有統一的分區、建設和管理標準。特別是法國，充分體現了因地制宜的精神，為平衡生態保護和經濟發展之間的矛盾，在充分評估、嚴格監督管理的條件下，國家公園的核心保護區可以有人類活動、可以進行基礎設施建設，允許開展一定程度的生產經營活動。

3 國家公園建設首先要解決好人的問題

兩國國家公園十分重視利益相關者的意見，會耗費相當長的時間與他們進行協商和溝通，爭取使所有人達成一致意見，并通過協議的方式確保管理措施落地。同時，瑞士和法國都把社區管理作為國家公園建設的關鍵，投入的力量和精力與生態保護相比不相上下。國家公園會采取多種方式提升當地社區居民收入水平，是實現保護目標的重要保障。

4 國家公園和當地政府分工明確

兩國國家公園與當地政府分工明確，當地政府在國家公園范圍內履行的職責職能沒有任何變化，但在開展有較大環境影響的項目時，必須接受國家公園管理機構的監督，若未通過環境影響評價，需要對方案進行修改才能實施。在法國賽文山國家公園，由于相關法律嚴禁在國家公園內架設空中輸電線，在公園管理機構的監督下，當地政府為居民供電時采用了供電線路埋地的方式。

5 國家公園管理和建設要吸納社會力量參與

兩國在國家公園等保護地建設中，注重發揮周邊社區、環保組織、高校及科研院所的力量。WWF深度參與了瑞士國家公園及其他保護地的管理和科研工作，甚至在一些項目中起到主導作用。法國賽文山國家公園禿鷲重引入計劃中，周邊養殖戶提供的牲畜尸體起到了關鍵作用。法國濱海濕地的保護雖由濱海管理局主導，但調查、管理等具體工作則委托給當地環保組織，周邊社區也積極參與植被群落管理，彌補了政府專業性和人力不足的缺陷，降低了管理成本。

三、對我國自然保護工作的建議

1 積極探索自然保護和資源利用新模式

我國人口密度高、人地關系緊張，將人孤立于國家公園之外、孤立于生態系統之外與我國實際并不相符。國際上，大部分國家公園通過經營，有力保障了國家公園的發展，推動國家公園及周邊地區實現了保護和發展的平衡。我們要著力探索自然保護和資源利用新模式，以生態保護為前提，以特許經營等手段為載體，合理利用各種資源，發展生態旅游等產業，通過經營推進生態產品價值實現，促進人與自然和諧共生。

2 國家公園范圍劃定可更加靈活

法國國家公園的邊界分區劃定并沒有統一的標準，其核心保護區的劃定要依據具體的保護目標，而加盟區則按照當地居民的意愿確定。我們應充分考慮借鑒這種工作模式，在明確保護目標的基礎上，以科學評估結果為主，將最具有保護價值的區域劃入，其他區域的劃入則以當地利益相關方的意見為主，甚至可以考慮不再劃定具體的物理邊界，通過創新管理模式、鼓勵社區共管，實現國家公園的保護目標。

3 國家公園管理方式需更加多樣

法國賽文山國家公園土地權屬復雜，僅50平方公里（不到總面積的2%）歸管理局所有，但通過協議保護等方式，國家公園管理局在這些區域也開展了有效的保護和管理。在歐洲，分區是重要的管理工具之一，而非洲國家公園在管理中并不重視分區，通過科學管控也未造成明顯的生態問題。因此，國家公園管理要強化目標考核， 即在確保生態系統保護目標要求不降低的前提下，可以對管理手段、技術措施等進行調整，不宜限制太死。

4 高度重視社區共建共享，維護原住民利益

瑞士和法國都把社區作為國家公園建設的關鍵，瑞士鼓勵公園周邊發展服務業以提高原住民收入，法國則允許公園內的居民在嚴格監督下開展生產、經營活動，甚至可以在核心區開展這些活動。我國國家公園建設中，應高度重視社區共建共享，充分借鑒國際有關經驗，把解決人的問題作為保護工作的關鍵，通過與各個利益相關方達成一致意見，正確處理人的發展與生態保護之間的矛盾，落實各類保護措施，實現人與自然和諧相處。

5 建立鼓勵社會參與機制，注重發揮社會力量

在我國，已有各大高校和科研院所、社會組織等社會力量參與了國家公園和保護地的建設和管理，但與設立國家公園較早國家相比，發揮作用還不夠突出，需要盡快建立鼓勵社會參與的機制，充分發揮社會力量，彌補保護地建設和管理中存在的空白和短板。

6 加強與國際性國家公園和生態保護機構的合作交流

筆者認為，這次訪問無論是邀請方世界自然基金會瑞士辦公室（WWF）、法國拜奧拓普公司（Biotope），還是瑞士國家公園、賽文山國家公園，都對中國生態文明建設高度贊揚，對中國國家公園建設有著強烈和濃厚的興趣，十分渴望參與中國的生態文明建設和生態環境保護事業，表達了今后要與我國建立并深化交流合作的意愿。進一步加強與國際機構的交流合作，一方面能為我國國家公園體制探索和保護地體系建設貢獻更多的力量；另一方面也有助于提高我們自身的實力，使我國生態研究和保護的水平與國際接軌。

四、結束語

此次調研工作對深化國家公園體制研究和自然保護地體系建設，特別是在社區管理和生態保護方面有很大的啟示和幫助。在今后工作中，我們要充分借鑒國際經驗，結合實際、因地制宜，將所學、所悟運用到建立我國以國家公園為主體的自然保護地體系實踐中。

原文作者：楊東民，何平，張賀全，賈強，周廷。

注：原文載于《中國工程咨詢》2019年第8期。本次發表做了較大改動。