專項債支持土地儲備需做好政策設計

方超 賈森 田煜 等

2024年9月26日，中共中央政治局召開會議分析研究當前經濟形勢，部署下一步經濟工作。會議提出“要發行使用好超長期特別國債和地方政府專項債，更好發揮政府投資帶動作用”。10月8日-17日，國務院新聞辦公室連續舉行三場新聞發布會介紹落實一攬子增量政策情況，國家發展改革委提出“運用專項債券等支持盤活存量閑置土地”，財政部提出“允許專項債券用于土地儲備”“支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區也可以用于新增的土地儲備項目”，進一步明確了專項債支持土地儲備的工作方向。結合當前經濟形勢和房地產發展實際，允許專項債券用于土地儲備對于“開前門”規范地方政府舉債融資、“堵后門”遏制地方政府隱性債務、促進土地市場的供需平衡、緩解地方政府和房地產企業的流動性和債務壓力、推動地方經濟運行持續好轉將產生積極的促進作用。

一、專項債券支持土地儲備的政策歷程

土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備大致可以分為土地回收、開發整合、土地儲存、土地供應四個環節。其中，土地收購過程中的巨額資金需求往往是制約土地儲備工作順利有序開展的主要問題。2001年4月，國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），提出“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”。據此，土地儲備的大幕拉開，全國各地相繼成立2000多家土地儲備機構。

2007年11月，原國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定的《土地儲備管理辦法》中第三條明確規定“土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位”，正式確立了土地儲備機構作為土地儲備工作具體實施主體的地位，并規定土地儲備機構需經市、縣人民政府國土資源管理部門批準。2016年2月，財政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監會發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）提出“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作”，意味著地方融資平臺的土地儲備職能正式被剝離，僅納入名錄管理的土地儲備機構才能承擔土地儲備職能。

土地儲備融資方式歷經多次調整，根據主要融資方式的變化大致可分為五個階段。

第一階段：金融機構可為土地儲備機構融資。2001年前后，大規模城市規劃建設時期土地儲備規模大，土地儲備過程中資本投入量高，為解決融資問題，國務院印發《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），首次提出“市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”，明確了金融機構可以為土地收儲提供融資，包含銀行和非銀行金融機構。

第二階段：金融機構為土地儲備機構融資逐漸收緊。2008年8月，原銀監會辦公廳印發《關于加強信托公司房地產、證券業務監管有關問題的通知》（銀監辦發〔2008〕265號），要求信托公司應充分認識土地儲備貸款風險，審慎發放此類貸款，并明確規定貸款額度不得超過所收購土地評估值的70%，貸款期限最長不得超過2年。之后原銀監會辦公廳又于2010年2月印發《關于加強信托公司房地產信托業務監管有關問題的通知》（銀監辦發〔2010〕54號），規定信托公司不得以信托資金發放土地儲備貸款，實質暫停了信托公司對土地儲備機構提供融資。2012年12月，原國土資源部、財政部、人民銀行、原銀監會聯合印發《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號），通過設立融資規?？刂瓶ǖ呐e措進一步規范土地儲備機構的商業銀行貸款，并明確土地儲備機構融資應納入地方政府性債務統一管理，執行地方政府性債務管理的統一政策，也規定貸款期限最長不超過五年。

第三階段：金融機構不得為土地儲備機構融資。2014年9月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），嚴格規范地方政府融資，要求地方政府進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。2016年2月，財政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監會四部門聯合印發《規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號，簡稱《規范通知》），提出各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。

第四階段：地方政府發行土地儲備專項債券為土地儲備機構融資。2017年5月，財政部、原國土資源部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（簡稱《管理辦法》），提出具備舉債資質的地方政府可以發行土地儲備專項債券，債券資金由土地儲備機構專項用于土地儲備。土地儲備專項債券成為土地儲備機構唯一外部融資來源，也正式開啟土地儲備融資的“前門”。

第五階段：停發土地儲備專項債券。2019年9月4日，國務院常務會議提出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目”。至此，土地儲備機構只能利用國有土地收益基金、土地出讓收入和統籌安排的其他財政資金開展土地收儲，除此之外無任何對外融資渠道。

二、運用專項債券開展土地收儲意義重大

2016年以前，地方政府土地儲備資金的來源主要為銀行發放的土地儲備貸款，增信措施以各地土地儲備機構名下的儲備土地抵押為主，另一種方式為通過地方政府融資平臺公司向銀行貸款融資來籌集。實務工作中，很多地方政府不經過土地儲備機構，將大量儲備土地低成本劃撥給融資平臺公司，使其通過土地抵押等方式申請銀行貸款，用于儲備土地一級開發和各類城市基礎設施項目建設支出。此類融資方式游離在地方政府債務限額管理之外，隨著債務規模的逐年增長，政府隱性債務風險逐漸凸顯。

為遏制土地儲備債務融資規模無序增長，嚴防地方政府債務風險，在2014年預算法修訂的背景下，2016年國家明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，至此土地儲備貸款融資之門關閉。貸款融資被叫停后，各地土地儲備支出僅能依靠地方財政預算資金投入，其遠遠不能滿足需求，土地儲備資金存有較大缺口。因此，為解決地方政府土地儲備資金來源問題，2017年5月實施的《管理辦法》，規定地方政府可通過發行土地儲備專項債券為土地儲備籌集資金，土地儲備專項債券正式走向前臺。據不完全統計，2017年7月至2019年9月，全國共發行土地儲備專項債券507支、金額共計15102億元。其中，廣東省和江蘇省分別以1451億元、1438.3億元的發行量位于全國前兩位。

從融資合規性來看，發行專項債券是地方政府收儲土地唯一的依法合規融資渠道。根據《預算法》等法律法規規定，從2016年1月1日起土地儲備資金從以下渠道籌集：一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排征地和拆遷補償費用、土地開發費用等相關費用；二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；三是發行地方政府債券籌集土地儲備資金；四是經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；五是上述資金產生的利息收入。這實質上規定了除使用財政資金開展土地收儲外，唯一依法合規的融資途徑就是發行地方政府債券。為規范指引土地儲備融資行為，2017年5月財政部、原國土資源部聯合制訂《管理辦法》，土地儲備專項債券為地方政府調控土地市場、提供有效投資落地所需土地要素發揮了不可或缺的保障作用。

從要素供給有效性來看，專項債券用于土地儲備極大增強了土地要素的有效配置，加速了城市開發的進程。根據對已發行土地儲備專項債券公開披露文件的梳理統計，507只土地儲備專項債券中，能查詢到披露具體項目信息的有419只，共涉及6816個支持項目。其中，向住宅、商業等房地產領域供地的約4130個，發債規模約6703億元，豐富了地方政府土地出讓收入，增加了公共財政預算收入；專門用于支持工業園區建設、基礎設施、公共服務以及城中村改造的約1323個，發債規模約1330億元，為地方產業發展和民生保障重點項目落地提供了土地要素保障。

從債務管控實用性來看，切實落實了《預算法》有關規定，有效遏制地方政府違法違規變相舉債。《預算法》明確，省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，經國務院批準后可在限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務?！兑幏锻ㄖ愤M一步明確“各地不得再向銀行業金融機構舉措土地儲備貸款”。2017年起規范化發行納入地方債務限額管理的土地儲備專項債券，實際上是打開了地方政府土地儲備融資的“前門”，關上了土地儲備環節違規融資形成隱性債務的“后門”，也堵住了地方融資平臺以土儲之名融資而挪作他用的“歪門”。

三、重啟土地儲備專項債券釋放積極信號

2021年以來，北京、天津、河南、云南、廣西等多個省市區多次公開呼吁，將土地儲備項目納入地方政府專項債券支持范圍。近期，市場希望重啟土地儲備專項債券的呼聲也很強烈。財政部明確提出允許專項債券用于土地儲備，是落實中央政治局9月26日會議要求的具體舉措，也是對市場呼聲的積極有效回應，勢必將會產生一系列積極作用。

首先，將有效緩解土地收儲的資金困境。土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的主要來源，目前呈現明顯下降趨勢。2023年，地方政府性基金預算本級收入66287億元，同比下降10.1％，其中國有土地出讓收入57996億元，下降13.2％。2024年1-8月，地方政府性基金預算本級收入23904億元，同比下降23.5%，其中國有土地出讓收入20218億元，同比下降25.4%。地方政府性基金預算不斷減少，使安排土地儲備資金愈發困難，部分地方甚至出現了城投公司托底拿地、土地抵押虛增出讓收入的現象。重新允許專項債券用于土地儲備將有效緩解土地收儲資金困境。

其次，可以保障土地要素供給，從而支撐基本建設項目投資落地。現行政策明確要求建設用地使用權實行“凈地”出讓。取得土地是建設項目開工實施、形成固定資產投資的基本前提，特別是對于產業項目而言，土地要素保障至關重要。國家發展改革委、自然資源部等多次發文要求，堅持土地要素跟著項目走。土地收儲是“凈地”出讓的前提，停發土地儲備專項債券后，由于缺乏合法合規的有效融資渠道，加之經濟增速放緩導致財政收入銳減，土地收儲變得愈發困難。重新允許專項債券用于土地儲備后將有效保障重點項目投資落地，形成實物工作量。

再次，有利于盤活存量土地資源，或可加快城市更新步伐。黨中央、國務院高度重視存量土地盤活利用，審定印發了相關專項指導意見，相關部委也出臺了配套文件。當前，多地將城鎮低效用地再開發等盤活存量土地的工作與城市更新相結合，以此穩步推進城市的高質量發展。城市更新往往涉及土地性質轉變、規劃功能調整等，大多需要履行“收儲—供地—開發”的程序。2023年7月底召開的全國超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議，進一步強調了城市更新要堅持“必須實行凈地出讓”的原則。重新允許專項債券用于土地儲備勢必加速推進城市更新步伐，提高存量土地利用效率，帶動民間投資拉動經濟有效增長。

四、有關建議

2024年2月19日，習近平總書記在主持中央全面深化改革委員會第四次會議時強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。重新允許專項債券用于土地儲備，是更好服務國家發展戰略的重要舉措。要避免出現上一輪土地儲備專項債券發行過程中出現的諸如資金使用效率不高、債券額度分配有待優化、債務規?？刂齐y度大等問題，必須做好專項債券支持土地儲備的具體政策設計，在對地方債務進行總體管控的前提下，強化專項債券全生命周期管理。為此，建議：

（一）在專項債券發行使用方向和地區上分類側重

根據新形勢新要求，優化地方政府土地儲備專項債券管理辦法，分類指導專項債券用于土地儲備投向。一是主要支持回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區可用于新增土地儲備項目。二是先期可選擇償債能力強、項目準備充分、投資效率較高的地區重點推行。三是在房地產領域適應市場供求關系新變化，按照自然資源部印發的《關于做好2024年住宅用地供應有關工作的通知》（自然資辦函〔2024〕918號）的要求，重點支持保障性安居工程、城市更新與成片開發等存量挖潛項目，拓寬融資渠道，滿足該類項目“凈地出讓”需求。四是堅持土地要素跟著項目走，重點支持國家“兩重”項目、促進經濟發展的重點產業項目的用地需求，推動傳統產業轉型升級和戰略性新興產業高質量發展，全面深化財政體制改革，破除地方政府土地財政依賴。

（二）優化專項債券用于土地儲備發行期限和還款來源

貫徹黨中央、國務院“增強土地管理靈活性”要求，適應“長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期”等不同供地方式和城市更新等項目實施周期長的特點，調整“發行年限原則上不超過5年”的政策思路，優化專項債券用于土地儲備的發行期限，合理拉長債券還款周期。按照自然資源部印發的《關于完善工業用地供應政策支持實體經濟發展的通知》（自然資發〔2022〕201號）關于“推進工業用地供應由出讓為主向租賃、出讓并重轉變”的要求，相應調整專項債券還款來源由土地出讓金為主向租金、出讓金并重轉變。

（三）多措并舉強化專項債券發行全生命周期監管

一是加強項目前期工作質量，保證前期工作深度，支撐項目可行性論證和風險研判，明確與土地要素掛鉤的用地項目，確保土地要素精準配置到綜合效益好、帶動作用強、早晚都要干的項目上。二是加強對發行專項債券項目土地的“征-儲-供-用”全過程、穿透式監管，掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，發現問題及時通報預警、督導約談。三是建立地方政府承諾機制，確保專項債券用到實處，供地方向不走偏，杜絕土地被征占后用于其他項目等情況，強化績效考評和結果運用，與額度分配掛鉤，務必做到資金高效、安全、規范使用和?？顚Ｓ?。

注：原文載自《中國投資》2024年第12期，本次發表有改動。文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有，若有侵權請聯系刪除。