建設高水平、大能級、強耦合

的創新聯合體

申海燕

摘要：創新聯合體是社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的重要探索，是推動科技與經濟深度融合的重要組織模式，在破解技術“卡脖子”問題，深化產學研協同創新，增強創新系統整體效能中發揮著重要作用。當前，對標建設高水平、大能級、強耦合的聯合體，仍存在戰略性重視不夠、使命感不強、理論實踐處于起步、政策制度缺乏統籌、大創新格局尚未形成、大治理機制亟待完善等問題。面對新形勢下現代化強國建設與大國博弈對聯合創新提出的更高、更為緊迫的要求，亟需堅持政府市場雙向協同，以大聯合推動大創新，以大治理保障大聯合，將創新聯合體打造成為我國重要的科技經濟融合組織模式，建立需求側與供給側緊密結合的源頭性技術創新平臺，更好地服務科技自立自強與現代化強國建設。

關鍵詞：創新聯合體；新型舉國體制；聯合創新；協同創新；開放創新

當前，創新聯合體是社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的重要探索，是推動科技與經濟深度融合的重要組織模式，是加快實現高水平科技自立自強的根本要求。2018年中央財經委二次會議提出，支持龍頭企業整合科研院所、高等院校力量，建立創新聯合體[1]。2021年兩院院士大會上，習近平總書記要求，加快構建龍頭企業牽頭、高校院所支撐、各創新主體相互協同的創新聯合體[2]。新修訂的科學技術進步法鼓勵按照市場機制聯合組建創新聯合體，協同推進研發與成果轉化[3]。2024年全國科技大會、國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會上，習近平總書記明確要求，引導企業與高校、科研機構密切合作，面向產業需求共同凝練科技問題、聯合開展科研攻關、協同培養科技人才，推動企業主導的產學研融通創新[4]。黨的二十屆三中全會進一步強調指出，強化企業科技創新主體地位，加強企業主導的產學研深度融合[5]。

近年來，各級政府、高校院所、企業加快探索，一批創新聯合體相繼建成，關鍵核心技術不斷突破，舉國創新優勢加速釋放，為集中力量破解“卡脖子”問題，保障產業鏈供應鏈安全穩定，增強創新系統整體效能，加快實現高水平的科技自立自強，發揮了重要推動作用。

一、近年來我國創新聯合體建設取得積極成效

為貫徹落實黨中央決策部署，集聚優勢創新資源，集中力量破解經濟社會發展中的重大科技問題，中央部委、地方省市先行先試，探索聯合體建設新模式、新機制。

2019年，國務院國資委率先啟動中央企業創新聯合體建設工作，先后圍繞電子元器件、高端裝備、工業軟件、工業母機、5G、新能源、先進材料等關鍵技術領域和戰略性新興產業領域，組織21家中央企業牽頭組建了24個創新聯合體，開啟了聯合體建設的序幕。

目前，已有北京、天津、浙江等20多個省市將聯合體寫入政府工作報告，進行重點工作部署（見表1），出臺建設指引文件，從布局優化、主體協同、要素集聚、政策支持等方面，推動聯合體建設縱深推進，聯合創新效能不斷釋放，協同創新格局加快形成，集群發展生態持續完善。

表1 各省市創新聯合體建設情況[6-21]（不完全統計）

（一）聯合目標不斷清晰化多元化

當前，各創新主體持續探索和拓展聯合創新任務目標。有的以聯合開展技術攻關為目標，有的以聯合推進成果轉化為目標，有的以共建創新平臺、共聚高層次人才，共享高水平知識成果，深化國內外科技合作為目標。其中，聚焦產業鏈短板弱項，瞄準未來科技前沿，推動科技研發與應用轉化，是聯合創新的主要方向。

此外，各地聚集解決“卡脖子”問題的同時，也結合自身資源稟賦和產業優勢進行了差異化定位。如，北京市聚焦新一代信息技術、人工智能、生物健康等重點產業，杭州市聚焦數字經濟和生物醫藥產業，河南省聚焦先進工程機械、現代食品等重點領域，吉林省聚焦裝備制造產業，云南省聚焦資源能源，著力打造綠色能源強省，內蒙古自治區聚焦生態修復、環保節能等產業。

（二）研發活動一體化縱深推進

實踐中，產學研用各主體共商共建，通過供需對接、資源聚合、研發聯動、應用牽引、制度賦能等實現融通創新。

聯合方式可分為縱向一體化和橫向一體化?？v向一體化又包括前向一體化與后向一體化，前者以龍頭企業為主導，向創新鏈前端延伸吸納高校院所參加；后者則以高校院所為主體，向創新鏈下游貫通吸收企業參與。

此外，還有集聚產業鏈同一環節的優勢企業，強強聯合共同破解技術卡點的橫向一體化模式（見表2）。

表2 聯合創新方式

（三）不同聯合組織之間互補共生

不同產學研機構參與組建的合作創新組織，在戰略定位、任務方向、產生機制、作用效果方面各有不同。

企業作為科技創新和市場經濟的雙重主體，能夠有效促進科技與經濟融合，是聯合體建設的重要載體。企業主導的聯合體通常堅持問題導向、目標導向，面向國民經濟主戰場，服務于經濟社會高質量發展，開展關鍵核心攻關及成果試驗驗證產業化；高校院所為主體的聯合體，則堅持自由探索導向，聚焦基礎研究、前沿技術開展科學探索、科研活動。不同聯合形態錯位發展、優勢互補，豐富著聯合創新的生態系統。

（四）要素資源加速整合賦能

創新聯合體多采用體系化、任務型、貫通式的協同創新模式，即圍繞任務目標，最大程度聯合“政產學研金服用”主體，集聚“人才+資本+平臺+項目+基地+市場”要素資源，整合“論文+標準+專利+技術+產品”知識資產，構建“核心圈+緊密圈+擴展圈+生態圈”合作體系，發揮“價值共創+價值倍增+價值轉化”功能作用，推動產業鏈、創新鏈、供應鏈、資金鏈、人才鏈、數據鏈、政策鏈多鏈融合，實現從“需求-科技-經濟-需求”有效循環，加速“科學技術”向“現實生產力”轉化，打通“科技強-企業強-產業強”發展通道。

（五）機制體制持續完善適配

以市場為導向、企業為主體、產學研相結合的技術創新體系日趨完善，科技經濟“兩張皮”問題一定程度上得到緩解。

聯合體主管部門在明確方向、統籌資源、引導資金、張榜招賢、揭榜掛帥、配套制度、完善監督等方面積極探索。

聯合體成員單位先行先試，通過共簽協議，共設決策、咨詢和執行機構，實行技術、管理雙線指揮，明確任務目標、責任分工，權屬利益，違約責任，完善管理機制，規范運行體系，優化治理機制。

（六）聯合創新成效不斷顯現

聯合破解“卡脖子”，圍繞國家戰略，以及產業鏈供應鏈卡點短板，加強技術原理、產品性能、生產工藝等研發，形成自有技術成果，構建自主發展體系。

聯合解決研用脫節，面向共性技術、實驗室技術，構建協同研發組織，解決性能提升、試驗驗證、小試中試、放大量產等應用難題，暢通“研發-生產-應用”正向循環。

加快推動四鏈深度融合，通過共建平臺、聯合攻關，加快圍繞創新鏈布局產業鏈、人才鏈、資金鏈，加速創新資源匯集，形成體系化攻關能力，構建一體化創新格局。

通過重大技術突破，做全、做強、做長創新鏈，切實維護產業鏈供應鏈安全穩定，有力提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平。

探索聯合創新新機制，豐富市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的內涵要義、路徑模式、制度機制，持續健全中國特色新型舉國創新體制，不斷拓寬中國式現代化道路。

二、新形勢下建設高質量創新聯合體具有重要戰略意義

（一）解決現代化強國建設中重大科技難題的有利抓手

習近平總書記指出，科技興則國家興，科技強則國家強。中國式現代化關鍵在科技現代化。大發展，需要大創新。創新聯合體通過聯合創新，面向戰略所需、前沿所向、發展所困、民生所盼，解決重大科技難題，引領未來發展方向，對實現高質量發展，推進中國式現代化都具有重要意義。

當前，國際格局深刻調整，大國博弈持續加劇，我國比過去任何時期更加需要科技解決方案，也更加依賴于聯合創新產出更多更好的重大科技成果。

（二）加快以科技創新引領產業創新的根本舉措

一方面，重大聯合創新成果著力補鏈強鏈穩鏈固鏈，夯實產業基礎能力，提升產業鏈韌性和安全水平，以創新鏈的自立自強保障產業鏈的自主可控。

另一方面，通過聯合開展原創性、引領性創新，深化供給側結構性改革，提升供給體系水平。同時，通過新供給創造新需求，孕育孵化新產業，構筑競爭新優勢。

（三）推進高水平科技對外開放的必然要求

科學技術是人類共同的財富。國際合作是應對共同挑戰、把握新技術革命和產業變革紅利的重要途徑。

當前，世界進入大科學時代，全球創新活動不斷突破地域、組織、技術界限，呈現出多點突破、交叉匯聚的趨勢?？萍歼M步越來越依賴于基礎理論的發展，以及不同領域的交叉融合，跨越整個創新鏈的系統性創新與跨越不同創新鏈的融合創新成為發展趨勢。同時，前沿科學也逐步向超宏觀、超微觀、極端復雜方向發展，不同環節之間界限模糊、關聯增強、疊加轉化。

沒有一個國家可以獨享創新成果，只有強化聯合創新、開放創新，充分利用國際資源，深度融入全球網絡，才能聚八方之力，匯四海之才，全面提升自身科技創新能力。

（四）科技領域發揮新型舉國體制優勢的基礎保障

我國已實現了從“跟跑”到“并跑”“領跑”的系統能力重大躍升，但整體上看，仍存在研發投入不足、單體力量分散、關鍵技術供給不足的問題。我國萬名就業人員的研發人員數量、萬人發明專利授權量不及美國的四分之一，PCT國際專利萬人申請量不到三分之一。

習近平總書記指出：“……我國社會主義制度能夠集中力量辦大事是我們成就事業的重要法寶。我國很多重大科技成果都是依靠這個法寶搞出來的，千萬不能丟了！[22]”

立足百年未有之大變局和中華民族偉大復興的戰略全局，要解決長期想解決而沒有解決的難題，辦成過去想辦而沒有辦成的大事，就要在體制機制和治理模式上深化改革。創新聯合體可以依托我國產業基礎優勢和超大規模市場優勢，在充分發揮市場配置資源決定性作用的同時，更好地發揮政府統籌、規劃、組織、指揮、協調、施策作用，使政府和市場形成創新合力，共同解決關鍵技術難題[23]。

因此，創新聯合體是我國關鍵核心技術攻關新型舉國體制的實踐載體，也是充分彰顯社會主義制度優越性的有效創新組織模式，值得進一步總結經驗加快推廣應用。

三、存在的突出問題

在充分肯定創新聯合體建設成效的同時，也應看到，在堅持戰略導向，發揮大聯合、強聯合作用，帶動大創新，破解重大技術難題方面，創新聯合體的“戰略性”不夠、“使命感”不強，“緊迫性”不足，對標建設高水平、大能級、強耦合的創新聯合體，仍存在一定差距。此外，在充分發揮企業創新主體地位，推動創新要素向企業集聚，打破低效協同、重復布局、轉化瓶頸等方面，也亟待進一步解題破題。

（一）理論實踐尚在起步探索

當前，創新聯合體作為一個新概念，在理論和實踐層面都處于起步探索階段。學術界對基本內涵、發展現狀、動力機制、構建路徑、合作網絡、創新績效等進行了初步探討[24-33]，但尚未形成完整的理論體系，對于建設模式、組織形態、運行規律、支撐體系等內容更是鮮有涉足。

由于缺乏理論指導，實踐中存在盲目性、隨意性，尚未形成可復制、可推廣的一般性經驗模式。

（二）政策制度缺乏統籌協同

在制定戰略、明確方向，協同資源、配套政策等方面缺乏統籌謀劃，尚未形成合力。

一是在聯合體要辦哪些大事方面，缺少對于重大技術布局、重要戰略方向的頂層謀劃。

二是在如何支持聯合創新方面，缺少手段方法。當前，主要以項目補貼為主，力度弱、周期短、考核剛性，與聯合創新的大投入、長周期、高風險特征不適配，容易導致創新活動短期化、經濟化、碎片化。

三是對聯合體如何協同國家重大科技專項，賦能重點研發計劃，助建重大科技基礎設施和公共科研平臺方面，尚無系統性安排。

四是在聯合創新成果的權屬確認、產權管理、價值確認、成果轉化、收益分配等方面，缺乏統一通用可行的政策標準，存在制度空白點和監管盲區。

（三）大創新格局尚未形成

聯合體是以大聯合促進大創新。大創新是以維護國家利益、決勝大國博弈、增進民生福祉，解決經濟社會發展中大事、要事、難事為根本目標的創新。當前，部分聯合體重經濟輕科技、重眼前輕長遠、重戰術輕戰略、重局部輕全局，聚焦“真問題”“難問題”不夠，突破關鍵性、基礎性、前沿性“大技術”不足，支撐“大需求”不力。部分地區“新瓶裝舊酒”，將一般性合作項目“改頭換面”納入聯合體；部分地區為“跑項目”“分資源”“要政策”，臨時“拉郎配”拼湊組建聯合體。

（四）大聯合作用有待加強

當前，普遍存在著體系構架開放性不足，聯合廣度深度不夠等問題，缺少能夠貫通產業鏈上下游、大中小、產學研協同的研發一體化組織，跨領域、大協作、高強度的聯合體更為缺乏。企業組建的聯合體，往往聚焦個體需要、局部問題，全局性、示范性、引領性發揮不夠。高校院所組建的聯合體，穩定性、貫通性、應用性不夠。

此外，建設過程中，也存在搞區域內“小圈子”“小循環”“小聯小合”，存在重復布局、資源分散浪費等問題，難以形成“一盤棋”創新格局。如，各地追求“大而全”，新一代信息技術、集成電路、高端裝備、新材料、新能源等重點領域重復布局問題較為突出，人工智能、氫能、碳纖維、石墨烯等前沿技術領域也都在加緊布局。此外，各地依托中央企業屬地公司建設的聯合體存在交叉重疊現象。

（五）大治理機制亟待完善

創新聯合體運行依賴于深層次的利益鏈接與一體化的管理協同，但一些在建聯合體普遍游離在松散的創新聯盟與常規的項目合作之間，前者聯而不合、形聯而神散；后者以散點任務為主，一事一議，缺乏長遠規劃與長效機制。

此外，部分聯合體沒有從長期合作出發做好常態化機制設計，定位不清、分工不明、權責模糊，對于多元化科技成果的所有權、使用權、處置權、收益權如何確權、怎么分配沒有約定，創新激勵約束機制不健全；部分聯合體缺乏一體化管理，成員單位“各掃門前雪”“各管責任田”，條塊分割、信息壁壘、對接不暢，創新要素跨部門、跨組織流動存在障礙，導致創新效率不高，合力難以形成。

四、政策建議

當今世界，百年未有之大變局加速演進，新一輪技術革命與產業革命發生歷史性交匯，推進中國式現代化、實現中華民族偉大復興，對聯合體建設提出了新的更為緊迫的要求。以光刻機為例，近年來，美國加緊施壓日本、荷蘭，對我國禁售光刻設備，目前我國已經無法獲購極紫外光刻系統（EUV）。美國還意在對我國光刻設備進口和維修服務實施更加嚴格的管制，以限制我國高帶寬內存（HBM）芯片的研發。為此，要進一步樹立憂患意識、底線思維，增強聯合體建設的使命感責任感緊迫感，充分發揮制度優勢、技術優勢與市場優勢，推動聯合體提檔升級、提質增效，深度融入新發展格局，更好服務于現代化強國建設，成為推動科技經濟融合的基礎組織形態。

（一）科學把握創新聯合體內涵邊界

創新聯合體、產業技術聯盟、產學研合作項目，都是為了提升產業創新能力，解決科技經濟脫節問題設立的研發合作組織。但產學研合作項目，完全能夠通過市場供求、價格、競爭機制實現優化配置；創新聯盟則以搭平臺為主，任務隨機，聯合松散，發展不確定、不穩定。聯合體來源于項目，又升華了項目；起始于合作，又深化了合作。其目標明確、任務具體、路線清晰、組織科學、成員穩定，是通過有為政府與有效市場更好結合，開展有組織的科研，實現有戰略的目標（見表3）。

表3 不同產學研合作組織比較

同時應看到，聯合體有其應用邊界，主要是針對任務目標明確，漸進式創新方式，優勢單位突出，采取大兵團作戰方式，建制化、體系化攻關的戰略導向型任務。而具有自由探索特征的一般性基礎研究領域，并不適用。

隨著大科學時代的到來，大團隊、大設施、大平臺在基礎研究中的作用逐步加強，基礎研究也逐步演化出由政府組織、集中投入、體現國家意志，由科學家和科研團隊瞄準重大方向開展戰略導向型研究的模式。這一類型也可通過聯合創新模式，解決科研力量零散化、碎片化問題，統籌解決國家創新發展的重大科學問題。前沿性、原創性領域等長周期研究領域，則應結合技術發展成熟度具體分析（見表4）。

表4 創新聯合體的適用范圍

因此創新聯合體不能神化和泛化，應避免一哄而上或形式主義。

（二）先立后破、先分后聯統籌設計

聯合體應先分后聯，根據功能使命與宗旨目標，圍繞政產學研金服用環節，系統梳理產業圖譜、技術圖譜、人才圖譜、資源圖譜，明確成員單位的功能定位、條件基礎，確定職責范圍，明確任務分工、權屬分配，建立收益共享、風險共擔機制，健全組織管理和責任監督機制，使各成員各司其職、各盡其責、各顯其能、各享其成，不越位、不缺位、不錯位，高標準開展建設。

此外，因地制宜、因業制宜探索聯合新模式。如，領軍企業作為需求提出、研發組織、資源開放、應用示范主體，牽頭建設生態鏈。政府搭建大企業深度參與的產業平臺，部署戰新產業。大企業參與賦能孵化，培育未來產業等。

（三）政府抓好戰略規劃政策協同

“有組織的科研”要求“有為政府”“有效市場”雙輪驅動，實現要素充分耦合和功能有效融合。

應堅持黨的統一領導，在戰略規劃、政策措施、重大任務、科研力量、資源平臺等方面，發揮政府統籌作用，構建協同高效的決策體系和實施體系。

厘清政府和市場、高校院所和企業、牽頭方和參與方邊界，避免政策重疊、利益沖突。完善權屬確認、價值認定、成果轉化、利益分配機制。健全風險投資機制，強化價值發現與風險補償功能。出臺建設工作指引，明確功能定位、使命要求、方向目標、基本條件。

構建全國“一盤棋”創新格局，確保資源跟著項目走、項目跟著規劃走，推動項目、基地、人才、資金一體化配置。探索在重大科技項目中引入聯合體模式，鼓勵聯合體共擔重大攻關任務，共建重大科技設施和重點研發平臺。

（四）企業抓好項目組織資金人才

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，強化企業創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化主體職能。領軍企業應增強需求發現、技術預見、資源配置、創新組織、開放場景、成果集成功能，引領創新發展方向。

新型研發機構要依托主體多元、制度現代、機制靈活優勢，建設跨領域、融合性的新型聯合體。

同時，要加快探索龍頭帶動、強強聯合、跨界聯合等聯合模式，“實體化”“虛擬化”等聯合形態，“互聯網+”“人工智能+”“區塊鏈+”等治理手段，項目合作、合資并購、契約股權、開放基金等合作模式，持續完善建設運營模式體系。

（五）著力通過大聯合帶動大創新

大聯合是為了大創新，大創新就是要面向國家利益、市場失靈、科技前沿領域，凝聚創新合力、解決重大難題、構建體系化能力、打造一體化生態。因此，應將聯合體建設嵌入到雙循環發展格局，融入構建現代產業體系、推進中國式現代化的新征程中。圍繞重點領域、重要行業、重點技術，引導企業聚焦真問題、真卡點，服務大需求、真需求，成為暢通內循環、塑造外循環的關鍵支撐。

特別是，應聚焦戰略性新興產業和未來產業布局、新質生產力培育，加快組建一批戰略性、全局性、前瞻性，具備大兵團作戰能力的建制化聯合體，形成部門協同、政企結合、央地合作、國民共進、研產融合的“一盤棋”創新格局，構建體系化、集群化、生態化的創新能力。

（六）全面通過大治理保障大聯合

“有組織的科研”應由項目合作、松散聯合，向形成戰略合作，建立長效機制，推進項目協同、資源協同、利益協同的研發活動一體化方向轉變。應完善管理機制，形成科學決策機制、項目管理機制、知識產權管理機制、資金投入機制。構建優勢互補、分工明確、成果共享、風險共擔、利益共贏的多元治理機制。通過組織變革、治理現代化，打破剛性組織壁壘，建立柔性管理體制。

堅持開放創新，引入競爭機制，強化優勝劣汰和激勵約束。健全容錯機制、失敗價值發現和使用機制。統籌考慮創新績效、創新能力與機制創新，將評估結果與財政撥款、政策激勵充分銜接。

持續總結經驗，探索聯合創新新模式，打造科技創新新型舉國體制的示范樣板，形成產學研用深度融合創新的中國方案，將創新聯合體建設成為我國推動科技經濟深度融合的重要組織模式，以及需求側與供給側緊密結合的源頭性技術創新平臺，為推進中國式現代化、實現中華民族偉大復興提供堅強的科技支撐與制度保障。

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注：原文載自《宏觀經濟管理》2025年第2期。